Використання системи електронних закупівель, як протидія корупції у сфері державних закупівель

На сьогодні одним із пріоритетних напрямків діяльності уряду є спрямування зусиль на повноцінне запровадження так званих електронних закупівель, що набирають все більшого поширення на ринках державних закупівель розвинутих країн, зокрема Спільного ринку Європейського Союзу.

Фактично електронна закупівля — це не просто новітній спосіб закупівлі, оскільки являє собою проходження та управління у електронному середовищі всіх етапів закупівельного циклу, включаючи маркетингові дослідження, визначення кола економічних агентів (потенційних постачальників), процедури придбання, розміщення замовлень, здійснення поставок і оплат за них, бюджетування і планування закупівель (формування бюджету закупівель та його реалізація).

Зважаючи на все більшу необхідність приведення бюджетної сфери до вимог Європейського союзу, наближення держави до народу, запровадження все більшої прозорості у сфері державної діяльності – держава неможе повноцінно виконувати свої функції та зобов’язання  без налагодженої системи державних закупівель. За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі (МЕРТ) України, обсяг державних закупівель товарів, робіт і послуг у 2014 р. склав 260,2 млрд грн, в І кварталі 2015 р. – близько 103,5 млрд грн. Але значна частина коштів, що виділяється державою на закупівлі, витрачається неефективно, а в деяких випадках просто розкрадається. Однією з основних причин неефективного використання державних коштів у цій сфері є високий рівень корупції. За оцінками спеціалістів, річні втрати від корупційних зловживань в сфері державних закупівель складають 10 – 15 % видаткової частини державного бюджету, або 35 – 50 млрд грн. Причиною таких значних втрат є поширення хабарництва та інших корупційних злочинів як з боку розпорядників державних коштів, так і з боку учасників торгів.

Проблематику питань щодо вдосконалення системи державних закупівель, забезпечення прозорості проведення торгів та протидію можливим проявам корупційних схем вивчали Д. А. Абрахімов, Г. В. Веденєєв, В. Зубар, К. Джилінгем, К. Лайсонс та інші науковці. На сьогодні засади антикорупційної політики держави закріплені на законодавчому рівні відповідно Закону України № 3206-VI “Про засади запобігання і протидії корупції”. Також враховуючи прагнення України до вступу у Європейський Союз, вимоги ЄС були внесені істотні зміни в законодавство України щодо здійснення державних закупівель з метою підвищення прозорості закупівельних процедур. Проте процес реформування системи державних закупівель здійснюється дуже повільно, а боротьба з корупційними схемами все далі відкладається.

Корупція з плином часу глибоко укорінилась у всі сфери життя суспільства, зокрема у системі відносин «держава – особа», що призводить до руйнування соціально-економічних процесів в державі, підриває авторитет державної влади в середині країни та завдає суттєвої шкоди її позиціях у світі.

Корупція представляє собою надзвичайно небезпечне явище. Вона зневажає законні права і інтереси громадян, гальмує хід впровадження економічних реформ, підриває авторитет демократичних інститутів держави, зумовлює розкрадання національного багатства. Поняття “корупція” вже довгий час є предметом численних дискусій серед економістів, політологів, соціологів та ін. У загальному сенсі корупція означає корисливе використання свого положення в суспільстві в особистих цілях.

В документах ООН вказується, що корупція – це зловживання державною владою для одержання вигоди в особистих інтересах, інтересах третіх осіб або груп. Тобто, саме державні службовці часто хабарничають при видачі різних дозволів, ліцензій, тобто встановлюють плату за надання послуг, офіційним власником яких є держава.

У прийнятому Законі України “Про засади запобігання і протидії корупції” корупція трактується як “використання особою  наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей для одержання неправомірної вигоди”.

Під неправомірною вигодою в Законі розуміються “грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, що їх без законних на те підстав обіцяють, пропонують, надають або одержують безоплатно чи за ціною, нижчою за мінімальну ринкову”.

Внаслідок величезних обсягів коштів, пов’язаних із закупівлею державою товарів, робіт і послуг, ця важлива сфера діяльності створює підстави для корупційних правопорушень і зловживань. Зауважимо, що ці терміни не є тотожними. По-скільки у законодавстві корупційне правопорушення трактується як “умисне діяння, що містить ознаки корупції за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність”. Проте у багатьох випадках важко довести, що мало місце умисне порушення законодавства, хоча результати закупівель вказують на ознаки корупційної змови.

В Україні найбільш поширеними зловживаннями, з боку чиновників, є наміри здійснити закупівлю товару у певного заздалегідь визначеного виробника. Такий результат може бути досягнутим як шляхом уникнення від конкурентних процедур проведення закупівель, так і шляхом надання неправомірної переваги одному із учасників торгів. Уникнення від конкурсних торгів залишається, на думку більшості науковців та громадськості, найпоширенішою проблемою при здійсненні державних закупівель.

Проведення замовником відкритих торгів, на жаль, також не є запорукою чесної конкуренції між постачальниками товарів, робіт та послуг. Зловживання при проведенні конкурсних торгів починаються ще з моменту надання інформації про проведення торгів і підготовки тендерної документації. Найбільш поширеними з них є:

– встановлення нечітких або занадто жорстких кваліфікаційних вимог до учасників в документації конкурсних торгів;

– нечітке, розмивчасте визначення предмета закупівлі, що не завжди дозволяє скласти правильне уявлення щодо споживчих характеристик товару (послуг, робіт), що закуповуються;

– штучне звуження предмета закупівлі із зазначенням сукупності таких технічних або інших споживчих характеристик товару (послуг, робіт), яким відповідає лише один виробник.

Інша категорія порушень з боку замовника торгів – це процедурні порушення в процесі їх проведення та під час оцінки пропозицій, а саме:

– необґрунтоване відхилення пропозицій деяких з учасників конкурсних торгів;

– неправомірне визначення переможця процедури закупівлі;

– надання неповних, умисно розпливчастих роз’яснень щодо предмета та умов здійснення закупівель у відповідь на запити зацікавлених осіб;

– розкриття конкретному учаснику торгів інформації щодо кількості та ідентичності пропозицій, що надійшли;

– допущення до оцінювання пропозицій конкурсних торгів тих учасників, які не відповідають вимогам документації конкурсних торгів;

– допущення до участі в торгах учасників, які є підставними (однодобовими) фірмами;

– фальшування документації про проведення конкурсних торгів та ін.

Як винагороду замовник торгів одержує від їх переможця “відкат”. Розмір таких відкатів, які у кінцевому рахунку здійснюються за рахунок державних коштів.

Зрозуміло, що в результаті проведення таких торгів закупівля здійснюється за завищеними цінами.

Значні правопорушення при здійсненні державних закупівель мають місце і серед учасників торгів. Найбільш поширенішим з них є змова між учасниками закупівельних процедур з метою отримання переваги одним із них. Сутність таких змов полягає в тому, що конкуренти ще до проведення торгів домовляються про те, хто саме представить “найкращу” пропозицію для отримання контракту. В результаті такої схеми, визначений таким чином переможець торгів потім розраховується з учасниками змови часткою одержаного прибутку у прямій (грошові кошти) чи непрямій (субпідряди, взаєморозрахунки) формі. В більшості країн світу такі схеми виявляються та караються відповідно до законодавства.

Однак, виявлення факту змови і доказ того, що вона дійсно мала місце, є досить складною задачею. Прямими доказами факту змови є листи, телефонні розмови, електронні та інші документи, але їх отримання ставить як практичні, так і юридичні складнощі.

В Україні впровадження електронних закупівель також розглядається як провідний напрямок зменшення корупційних зловживань. Поступове переведення державних закупівель на електронний формат передбачалося в Україні ще в 2012 р., однак складнощі із технічною реалізацію електронного документообігу затримали впровадження цієї новації. Остаточне переведення державних закупівель на електронний формат відбулось із прийняттям Закону України “Про публічні закупівлі”

Згідно з цим законом “електронна система закупівель – інформаційно-телекомунікаційна система, що забезпечує проведення процедур закупівель, створення, розміщення, оприлюднення та обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами” .

Частина публічних закупівель здійснюється в електронному форматі на експериментальній основі вже зараз із використанням електронної системи Prozorro.

Впровадження електронних торгів дозволить усунути значну кількість наведених вище корупційних зловживань.

Слід відзначити, що впровадження електронних закупівель ускладнює, але не виключає повністю можливість корупційних зловживань при проведенні публічних закупівель. Досвід проведення електронних закупівель в інших країнах світу вказує, що у замовників торгів залишаються суттєві важелі для обмеження доступу постачальників до ринку публічних закупівель, а в учасників – для координації пропозицій, тобто змови.

За даними експертів, завдяки електронним закупівлям досягається економія бюджетних коштів на 10-15%,  а також скорочення терміну та витрат на проведення процедур закупівель, істотно знижуючи рівень корупції.

Здійснення електронних закупівель є одним із найпрогресивніших, найбільш економічних та конкурентних способів здійснення державних замовлень. Українське законодавство за останні роки зазнало багато кардинальних змін у даній сфері, але ефективність нових законодавчих положень залишається не визначеною. Фактично не вирішена ключова проблема регулювання державних закупівель, зокрема, встановлення механізму переходу на електронну форму, зниження корупційних ризиків, здешевлення процедур державних закупівель, забезпечення їх відкритості.

Також слід рекомендувати запровадження передового західного досвіду в сфері державних закупівель, зокрема, щодо підвищення відповідальності за змови серед всіх учасників торгів.

Стаття в рамках написання дисертаційного дослідження 

Керівника апарату суду А.А. Дудар (Надруковано у збірнику тез доповідей Науково-практичної конференції ОРІДУ НАДУ)